Financiación de Andalucía: más recursos, menos equidad

La vicepresidenta primera del Gobierno, María Jesús Montero, acaba de anunciar esta Navidad, en una entrevista en la cadena SER, que antes de dejar sus responsabilidades como ministra de Hacienda, para ser candidata formal a presidir la Junta de Andalucía, quiere dejar planteado su propuesta de nuevo modelo de financiación autonómica, que incluirá la singularidad catalana pactada con ERC para permitir hace dos años la investidura de Pedro Sánchez.

El anuncio de la número dos del Gobierno del Reino de España ha coincidido en el tiempo con la presentación de un nuevo informe sobre esta materia de la Fundación de Economía Aplicada (Fedea) que no debería pasar desapercibido en nuestra comunidad autónoma.

Andalucía ha duplicado sus recursos en dos décadas y, aun así, financia menos por unidad de necesidad que la media. Esa es la paradoja central que deja el informe de Ángel de la Fuente para Fedea sobre la financiación autonómica a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal entre 2002 y 2023. El informe detalla que la comunidad pasa de 13.311 millones a 26.934 millones en ese periodo, con un crecimiento medio anual próximo al 3,4%. La fotografía, a simple vista, sugiere una senda de expansión robusta. La lectura fina apunta a otra realidad: el índice de financiación por habitante ajustado cae de 99,4 a 94,6 puntos, lo que evidencia una pérdida relativa que afecta a la capacidad de sostener servicios públicos en condiciones equiparables a la media estatal.

Qué hay debajo del crecimiento: tres bloques que se comportan de forma desigual

El avance de los recursos andaluces obedece a la fortaleza de los ingresos tributarios cedidos. El IRPF actúa como principal motor: la participación normativa sube de 1.750 millones a 8.041 millones. El IVA encadena una evolución similar, desde 2.221 millones a 7.205 millones. La combinación de ambas palancas explica la resistencia del sistema tras la gran recesión y la recuperación posterior a la pandemia. A esta dinámica se suma el bloque de tributos con capacidad normativa (recaudación homogeneizada de cedidos tradicionales y su participación en el IRPF), que asciende de 3.974 millones a 11.232 millones. En paralelo, el bloque sin capacidad normativa (fundamentalmente IVA e Impuestos Especiales) progresa desde 3.412 millones hasta 9.749 millones.

La pieza que no acompaña ese impulso es el tercer pilar, las transferencias estatales a competencias homogéneas. En términos nominales, prácticamente no varían entre 2002 y 2023: 5.925 millones al inicio del periodo y 5.953 millones al final. El contraste es evidente: Andalucía consolida ingresos dinámicos ligados a la base imponible de las familias y del consumo, pero carece de un refuerzo redistributivo que compense su posición de partida y el coste de prestar servicios a gran escala. El modelo de 2009, además, suprime el componente de costes fijos y reconfigura las variables sanitarias, con efectos distributivos que resultan adversos para la comunidad.

Por qué la brecha relativa persiste: señales del índice por necesidad

El índice por habitante ajustado resume la cuestión clave. No mide población simple, sino necesidades ponderadas (sanidad y educación, estructura demográfica, dispersión, entre otros factores). En ese termómetro, Andalucía pierde 4,8 puntos respecto a la media. La comparación con otras regiones subraya la dirección del cambio: Baleares gana 20,9 puntos en el periodo y Canarias mejora más de cinco. Madrid apenas varía, pero mantiene un nivel próximo a la media. El resultado para Andalucía indica que la conjunción de variables de coste, criterios de reparto y dinámica fiscal no corrige la desventaja estructural. El sistema financia más en cifras absolutas, pero no entrega suficientes recursos por necesidad equivalente.

Conviene destacar otro matiz: la volatilidad macroeconómica impacta más en los bloques ligados a bases tributarias que en el capítulo de transferencias, hoy estancado. La comunidad, por tanto, avanza cuando el ciclo empuja el IRPF y el IVA, pero no recibe un contrapeso estable cuando el ciclo se vuelve adverso. Este rasgo limita la convergencia, porque la mejora coyuntural por crecimiento no implica una reparación estructural de la brecha.

El episodio pandémico: mucha liquidez, escaso efecto estructural

Entre 2020 y 2022, Andalucía recibe más de 6.300 millones a través del Fondo Covid, la compensación por el Sistema de Información Inmediata (SII) del IVA y la condonación de saldos de la liquidación de 2020. El efecto contable alivia la caja en los años críticos y frena recortes inmediatos, pero no altera la posición relativa. En 2021 y 2022, la desigualdad entre comunidades incluso se amplía antes de estabilizarse en 2023. El episodio demuestra que las inyecciones extraordinarias resuelven tensiones transitorias, aunque no corrigen los sesgos del reparto.

Lecturas sectoriales: sanidad, educación y economía política del reparto

El corazón del problema late en la sanidad, que concentra el grueso de las necesidades ajustadas. Andalucía arrastra retos demográficos y de escala que exigen redimensionar plantillas, infraestructuras y gasto farmacéutico de forma superior al que reflejan los recursos por necesidad asignados. En educación, la presión se mantiene por estructura por edades y dispersión intrarregional. Si el algoritmo del modelo no captura de forma suficiente estas realidades, el índice castiga. La comunidad soporta, además, costes de transición de la reforma de 2009: sin componente de costes fijos y con nuevas definiciones sanitarias, pierde palancas que otros territorios retienen de forma implícita a través de su casuística.

Desde la economía política del sistema, Andalucía parte con gran peso poblacional y menor capacidad recaudatoria por renta media, lo que exige un engranaje redistributivo robusto. Si el bloque de transferencias no crece y el reparto por necesidad no se ajusta, el sistema premia más la potencia fiscal que la cobertura de necesidades. El resultado, en términos comparados, no sorprende.

Implicaciones estratégicas: qué discutir en la reforma

Tras el anuncio de la vicepresidenta, es momento de exponer qué necesita la comunidad más poblada de España, con el segundo territorio más extenso. El diagnóstico es claro: Andalucía crece en términos absolutos, pero no converge en equidad. Para cambiar el guion, nuestra autonomía necesita incorporar tres vectores a la negociación de la reforma:

Primero: recuperar una palanca de costes fijos o un equivalente funcional. Una envolvente estable para servicios esenciales –especialmente salud– reduce la exposición al ciclo y evita que la escala poblacional penalice la financiación por necesidad.

Segundo: recalibrar las variables sanitarias (población protegida y ponderaciones de edad, cronicidad y ruralidad efectiva). El objetivo consiste en alinear el índice con el coste real de atender grandes áreas metropolitanas y territorios con dispersión significativa.

Tercero: dotar de tracción redistributiva al bloque de transferencias. Si la pieza más anticíclica del sistema permanece plana, la convergencia no llegará. El refuerzo de ese bloque –con reglas transparentes– permitiría suavizar ciclos y reducir brechas de forma estructural.

Riesgos si nada cambia: senda de crecimiento con brecha crónica

Sin una reforma de calado, Andalucía seguirá ampliando el total nominal empujada por IRPF e IVA en ciclos económicos expansivos, pero conservará un diferencial por habitante ajustado que compromete la prestación de servicios en parámetros comparables a la media. La consecuencia previsible incluye tensiones presupuestarias recurrentes, mayor dependencia de mecanismos extraordinarios en crisis futuras y menor margen para políticas contracíclicas propias. En síntesis: más recursos no equivalen a más equidad si el algoritmo del reparto no reconoce las necesidades reales.

Qué mirar en 2026: señales para validar el giro

La negociación que se abre deberá medir resultados con indicadores verificables. Andalucía debería exigir un índice por habitante ajustado más cercano a 100 en un horizonte de dos ejercicios, un crecimiento real del bloque de transferencias vinculado a necesidades demostradas y reglas de estabilidad para las variables sanitarias que eviten revisiones discrecionales. Con esos mimbres, la comunidad pasará de la mejora nominal a la convergencia efectiva.

Conclusión

Andalucía ha hecho los deberes en términos de bases tributarias y recaudación cedida, pero el modelo no le devuelve equidad. La reforma debe reponer palancas (costes fijos o equivalentes), recalibrar sanidad y rellenar de contenido el bloque redistributivo. Sin esa tríada, la brecha persistirá, aunque la cifra total de la financiación siga creciendo.